论文关键词:行政收费 法律规制 法律对策
论文摘要:行政收费膨胀已成为社会吝界普追关注的热点问题，必须从制度层面予以必要的规制。而将行政收费纳入司法审查的范畴，给予行政相对人全面的法律救济，尤其至关重要。
当前，行政收费行为极不规范，收费规模过度膨胀，收费资金胡支乱花，无约束的行政垄断与经济垄断并存，集体腐败与个人腐败并举，已超越了社会各阶层的承受能力。违规收费屡禁不止，大有愈演愈烈之势，已成为社会各界普遍关注的热点问题。
一、我国行政收费制度存在的问题
从我国行政收费的现状看，主要存在以下问题:
〔一)行政收费的设定权限非常混乱。其表现为:第一，设立行政收费的主体混乱。国家明文规定，行政收费实行中央和省两级审批。但在现实中，越权立项的情况禁而不止、八方泛滥。许多自行创设的行政规章既没有法律和行政法规依据，也没有地方性法规依据。更有甚者，有的地方政府擅自在内部文件中，也为自己或所属部门设立行政收费项目。层次越低的国家机关在设定行政收费方面的积极性越高。第二，行政收费的名目繁多。从中央到地方的各级政府机构设立了成干上万的收费项目。凡是需要政府机构许可、颁发资格证书、出具批准文件的事项，无不收取费用二行政收费可以说已经到了只怕想不到而不怕收不到的地步。第三，收费范围的异化。在实践中，自立标准的收费项目中，执法部门、执法人员可以信口开河，随意调价，以致一些缴费单位和个人苦不堪言。有的收费项目从表面上看具有“有偿性”特征，即有关部门在收费的同时，也提洪了某种“服务’，但由于这些服务对缴费人而言。并不具有多大价值，且收费标准往往大幅度超过其真实成本，实质上属于强制无偿的征收行为。行政收费膨胀，加重了纳税人的负担，扭曲了行政行为，严重影响了社会经济的发展。
(二)有关行政收费的规范性文件缺乏公开性和透明度。征收的法律依据不公开、不透明，很多的征收权所依据的是行政机关内部的文件和规定，有的甚至是已经被废止了的内部规定仍在作为征收依据使用。在很多情况下交费人根本不清楚哪些该交的，哪些是不该交的，更搞不清楚他们缴纳的这些费用有多少是真正交给了国家，真正用在了所谓的交费项目上。面对名目繁多的行政收费，公民、法人等行政相对人往往无从知晓，不知道哪些属于合法收费，哪些属于违法乱收费。行政收费项目的废止或收费标准的变更也缺乏公开性，面对执法人员收费时的随意性，行政相对人往往无可奈何。
(三)征收手段不规范，程序不完备。由于我国立法上对行政收费很少规定征收手段及征收程序，因此，某些行政机关在实施征收的过程中可以说无所不用其极，车辆购买者如不交齐所有的费用就别想领到牌证，土地承包户不按规定交齐费用可能面临合同被撕毁的厄运，至于农村中因农民交不起各种费用而引起的赶猪、牵羊、扒墙、拆屋事件更是屡见不鲜。
(四)行政收费欠缺应有的监督、救济制约机制。为遏制乱收费，从中央到地方的具有国家正式约束意义的各种决定、规章、办法等制度不可谓不全不严，而且一再三令五申，一查再查，但为何猛药下去仍未治住乱收费呢?其根本原因在于未能形成一个强有力的监督机制。
首先，收费的使用缺少监督，支出极为混乱。由于征收的资金没有全部纳人预算管理，使部分资金游离于预算外，坐收坐支。有的把行政性收费变成了脱离预算监督、脱离审计监督的“第二财政”，致使大部分资金留在机关的“小金库”里面，收人不人帐、支出不计帐，几乎成为行政机关自行支配的“私有财产”。
其次，没有监督的权力必然导致腐败。收费监控、监督机制不健全或者监控机制的变异主要表现为:监督主体和客体棍淆，监督作用难以发挥。按照控制论的要求，监督主体和监督客体应该是两个相对独立的系统，否则。自己作自己案件的法官，必然导致监督形同虚设。我国现行的行政收费管理体制中，“同级监督同级”、“同系统监督同系统”，上有政策，下有对策，收费政策的出台、收费票据的制发、收费资金的使用和财务管理，往往由单一部门单独主管，整个过程被置于社会监督之外，其他部门针插不进，水拨不进。
再次，监督机制的软弱，收费管理方面的法律、法规滞后。尽管党中央、国务院对治理整顿收费采取了许多措施。起到了一定遏制作用，但至今没有一个全国性的法律、法规来规范和约束各种收费行为，对收费监管的措施仍停留在一般的文件上，权威性不够，约束力不强，不足以引起有关部门和单位的重视。何况现行的收费主管部门物价局作为地方政府的一个职能部门，一直面临归属问题，其管理收费的权威性自然大打折扣。另外，监督机制软弱无力，也助长了收费过程的异化。行政收费对相对人权益的影响丝毫不亚于行政处罚中的罚款，相对方对处罚不服可以找到明确的法律依据申请行政复议或提起行政诉讼;而对于行政机关的乱收费行为，交费者没有一个可利用的法律武器予以抵制。老百姓对乱收费敢怒而不敢言，司法实践上对乱收费也是束手无策，从而导致乱收费之风屡禁不止，愈演愈烈。
二、行政收费的法律规制
面对日益膨胀的行政权力，由于我国传统行政监督处在一种‘“泛监督”状态，无法深人行政系统内部和行政行为过程之中，难以发挥应有的功效。因此，规范国家权能，制约行政权力，实现权力制衡，建立有效的法律监督机，才是解决行政乱收费的治本之道。行政收费只有制度化、法律化后，才能做到“依法收费，依法治费”。
(一)建立、健全行政收费法律制度，制定一部统一的《行政收费法》
我国行政收费制度之所以存在以上诸多问题，主要原因就在于法制化程度不高，缺乏统一规范。因此，应尽快制定统一的《行政收费法》，以强化收费单位与缴费者的法律意识，做到有法可依。《价格法》第47条规定:“国家行政机关的收费，应当依法进行，严格控制收费项目，限定收费范围、标准。收费的具体管理办法由国务院另行制定。”但笔者认为，财产权是公民的一项基本权利，非有法律规定，不得任意剥夺。依据我国《立法法》所确定的法律保留原则，行政收费实际上是对非国有财产的征收，属于全国人大及其常委会专属立法权的范畴。鉴于《国家机关收费管理条例》迟迟不能出台，为避免重走先出台法规、后制定法律的老路，应优先考虑制定《行政收费法》，提高其权威性。
行政收费的设定是行政收费最核心的问题。法治的精髓在于将权力作适当的分离，从而使权力相互制衡。否则，权力过分集中，必然导致权力的滥用。行政实践中，滥施行政收费权已成为一大顽症，其根本原因就在于设定权与实施权未能分开，形成自行设定收费、自行实施收费的状况。要治理行政收费的乱象，须从规范行政收费设定上入手，《行政收费法》应借鉴《行政处罚法》的成功经验，将行政收费权的主体分解为行政收费设定权与行政收费实施权，并在行使两种权力的主体上作适当的分离，只有这样才能从根本上解决问题。
同时，必须通过制定《行政许可法》、《行政程序法》等一系列配套法律、法规，改革行政审批制度，整顿行政许可范围，以遏制行政机关利用许可乱收费，并在具体行政法规、规章中完善行政收费制度，使行政收费法的内容进一步细化，保证行政收费法的有效实施，建立、健全对行政相对人的保护机制，使行政主体不敢乱收费;同时要建立行政主体的自我约束机制，通过完善行政收费的集权审批制度，并严格监督机制，使征收主体不能乱征收。
(二)进一步完善收费决策听证、公告制度，做到事前控制
1.实行价格听证，规范合理收费。决策听证作为一种制度并通过法律形式确定下来，这是《价格法》的一大贡献。今后，每一项收费在批准是否保留或设立前都应在一定范围内召开听证会，规定经过听证和必要的立法程序后才允许收费C同时，一切收费资金都必须纳入财政预算管理，各种收费项目一旦确定，就要严格按规定标准收取。
2.理顺体制，集权审批。鉴于行政收费具有行政强制性和单方垄断性等特点，因此，收费管理部门必须加强对收费项目审批权限、标准核定和管理。立项从严，集权审批。立项及收费标准的制定应有明确的依据。设定重要的带有全局性的收费项目应实行高度集中管理，必须通过法律、法规确立，使之具有公正性、权威性，实行全国或全省统一收费标准。理顺体制，规范管理。应明确物价、财政部门的职能分工，物价部门集中精力从收费行为上严格管理，把住“收人”关，规范和监督收费行为;财政部门从资金使用上严格管理，把住“支出”关，管住收费单位的资金使用，进而建立起“定价管理”和“资金管理”相互制约的双重约束机制，从管理体制上避免国家机关经费不足就立项收费。
3。价格公告与举报制度。《价格法》第24条规定，“政府指导价、政府定价制定后，由制定价格的部门向消费者、经营者公布”，从而确立了价格公告制度。实行价格公告制度，既可以有效地约束收费主体的收费行为，防止收费主体在政策不透明的情况下，随意乱收费;又便午规范政府定价行为，提高政策透明度。同时，应建立、健全举报制度，各级价格主管部门要重视举报工作，包括公布举报电话、设立举报信箱的处理制度，充分发挥举报的威力，及时制止乱收费。
(三)行政收费程序正当，实施事中控制
行政收费涉及公民、法人和其他组织的权利义务问题，只能依据正当法律程序对其权利加以限制或剥夺;否则，即属违法要求履行义务。但由于《行政程序法》至今尚未出台，导致收费权运作的极不稳定性和随意性，难以进行有效的监控。从规范收费的角度考虑，审计、财政、物价等专门机关应在各自职权范围对收费行为的全过程予以有效监督。
1.收费许可证制度。收费实施机关取得法律设定的收费权后，必须向当地物价部门申领行政事业收费许可证，否则有关单位和个人有权拒付。收费目录除在报刊上公布外，还应在行政机关备份以供公众查阅，做到收费公开，接受舆论和社会监督。无证收费无效，应追究收费主体的行政责任。
2.“定、收、查”分离制度。长期以来，行政收费由行政机关自定、自收、自查，存在收费的随意性。笔者认为，应采取由收费主体发出通知，由银行负责收取，并由财政、税收、物价负责检查监督的制度。同时实行行政收费目录制度，即行政收费的监督部门将现有各种收费按一定格式编成册，并通过媒体公之于众，以便接受社会各方面监督的制度。凡未经物价部门批准或擅自提高标准的收费，均属乱收费，要坚决依法查处。
3。加强资金管理，实行收支两条线制度。长期以来，我国国家机关收费大都实行收费单位自收自管自支，收管用一体化，缺乏约束机制，成为乱收费的经济动因。为了有效控制和管理收费，一方面应加紧推进收费征收方式上的改革，实行收缴分离、票款分开，收费单位不与资金直接接触，从利益上切断收费单位与资金的直接联系。另一方面，在资金运行上改为资金直接纳人预算，收人上交财政部门在银行开立的帐户，支出由用款单位编制计划，经财务部门审核后按计划拨给，实行专款专用，杜绝收费与职工奖金、福利挂钩的现象，实现收支两条线。
(四)推行行政救济制度，实施事后控制
行政收费是一种侵益行政，直接涉及到相对方的合法权益。“有权利必有救济，有损害即应赔偿”，行政主体对相对人实施行政收费时，必须给相对方提供充分的救济渠道，否则不能实施行政收费。行政收费的救济途径除了相对人申请行政复议，提起行政诉讼之外，还应包括相对人对行政收费不服时的声明异议、陈述、申辩以及要求听取意见等。
1、行政复议制度。行政复议是来自行政主体内部的救济，当缴纳主体认为征收主体的征收行为侵犯其合法权益，可以依法向有管辖权的行政机关提出申请，由其对该征收行为进行审查并作出决定。我国《行政复议法》第6条第7款规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的”，有权依法申请行政复议。行政复议机关必须依法履行审查职责，若发现行政收费的有关具有普遍约束力的决定、命令与法律、法规相抵触，应在职权范围内予以撤销或者改变，以纠正错误，保障行政相对人的财产权益。
2.行政赔偿制度。行政机关及其工作人员违法行使职权侵犯了公民、法人或其他组织合法权益并造成损害，应当依法承担损害赔偿责任，是法治行政的应有之义。赔偿的基本作用就是使受到损害的权利或利益得到恢复和弥补。通过实施赔偿，预防和控制国家机关及其工作人员职务违法侵权行为，促进行政主体加强内部监督和行政人员的自律，体现民主，标示法治。《国家赔偿法》第4条规定，行政机关及其工作人员违反国家规定征收财物、摊派费用侵犯相对人的财产权利的。受害人有取得赔偿的权利二“乱征收”、“乱摊派”的行为不仅与依法行政的原则相违背，而且侵犯了公民的财产权益。任何公民、法人或其他组织都有权予以拒绝。如果财物或金钱已被强制征收，受害人有权要求国家赔偿。
3.司法审查制度。一切有权力的人都容易滥用权力，直到权力受到约束时为止。行政权具有较强的膨胀性、扩张性。为了抑制行政征收权为恶，必须强化对行政收费行为的司法审查。行政诉讼作为一种司法救济手段，是现代民主国家普遍设立的一项重要法律制度，也是最有效的一种救济方式。行政收费是涉及财产权益的行政行为，根据《行政诉讼法》的规定，涉及财产权的行政行为都在司法审查之列。因此，行政诉讼不失为行政征收的最终救济渠道。对行政收费进行司法审查，应当审查行政收费是否有法定依据，审查行政收费是否越权、是否滥用职权、是否违反法定程序，最重要的是审查收费的事实证据是否充分，包括审查缴纳主体是否有缴纳义务、征收标的物是否属于征收范围、收费的标准是否适当、是否重复收费等。
随着我国市场经济的发展及成为双的成员国，我们应借鉴西方国家的做法，把抽象行政行为纳人司法审查范畴，允许人民法院在一定范围内审查行政机关的抽象行政行为，有权对该规范性文件是否合法有效的问题作出最终的明确判断一“一旦法院确认该规范性文件无效，则该文件不仅不能对诉讼当事人产生拘束力，而且对任何一般人也没有约束力。人民法院透过确认判决和撤销判决来规范和监督行政收费行为，对于切实保障行政相对人的合法权益，达成“依法治费“的目标，显然具有重大的现实意义。
